清点五年来全国人大留下的立法财富，立法数量和内容固然不可或缺，但只有深入立法的创造过程，才能真正寻找我国的立法进步源自何处。
    在中国社会改革开放进程中，国家立法是这一时代变迁的镜子。自上世纪70年代以来，我国任何一个时期的立法行为都没有像过去五年那样体现出全体公民的民主参与，这说明我国的立法形态正在发生着变化。

亮点一：民主科学人人参与立法

    浙江杭州群众崔盐生在省政协“发展和谐劳动关系”民主监督听证会上大声疾呼，保护数以亿计劳动者的合法权益是立法机关制定法律时首先应考虑的问题。
 
    一些垄断企业垄断价格成为公众关注的话题，在一次移动电话收费听证会上，听证代表朱锦林最先到达会场准备发言。

    在过去的五年，以两次“全民参与立法”的行为为标志，体现出“人人参与立法”这样一种民主立法的理念。
    2005年7月，《物权法（草案）》向社会公开征求意见，40天内共收到11543件公民立法建议。而在《物权法》数年的审议过程中，社会各阶层亦始终贯穿着“人皆言物权”的民主氛围。一方面，立法机关为解决立法难点问题召开了一百多次座谈会、论证会，其密度和广度创下历史纪录。另一方面，在大众传媒、网络论坛、学界讲堂自发兴起的民间讨论更是异彩纷呈，这样一次涉及全民物权观念启蒙和法治思想进步的参与行为，最终促成《物权法》的立法内容向更加关注普通公民合法权益的方向迈进。
    2006年3月，备受社会关注的《劳动合同法（草案）》亦开门立法，短短一个月内收到191849件立法意见，意见数量创改革开放后全国人大立法的纪录。在此次《劳动合同法》开门立法中，约有65%的立法意见来自普通劳动者。《劳动合同法》也因此获取了强大的民意资源和民意支持。
    另一起标志性事件发生在2005年9月27日，立法机构就修改《个人所得税法》召开了全国人大历史上第一个立法听证会，舆论将其誉为“个税改革一小步，民主进程一大步”，其直接成果则是将法律草案原来拟定的1500元个税起征点调高至1600元。
    五年来，我国“人人参与立法”的努力方向有二：一方面，立法机关将公众参与立法作为立法程序，广泛吸纳民间意见，引导民众越来越广泛地介入立法实践；另一方面，民间的立法之声通过正常的民主管道传递到立法机关，并被科学采纳。这种公民意见实质影响乃至改变立法决策的典范当数《道路交通安全法》的修改。
    2004年5月起实施的《道路交通安全法》，为了保护弱势的行人，对于交通事故的责任认定采取了“生命权高于路权”的立法原则。根据该法第76条的规定，“机动车与行人、非机动车驾驶人发生交通事故，由机动车一方承担责任；行人等有过错、司机无责任的，可以降低赔偿额度。”
    但该部法律实施不久面临的司法实践是，我国一些地区的行人和非动车使用者存在大量交通违法行为，基于这一现实国情，让相对守法的司机群体为相对不守法的行人群体“买单”，多少显得不够公平。此后，《道路交通安全法》第76条便成为公众数年议论的话题。
    之后，人大代表、政协委员和民间要求修改《道路交通安全法》第76条的呼声时有发生。2007年12月，全国人大修改了该部法律，其至为关键的变动是，如果机动车一方完全无过错，承担最多不超过10%的赔偿责任。此次修法，“生命权高于路权”的理念并未废弃，而立法的公平性则更为彰显。
    尤为重要的是，无论是“自上而下”还是“自下而上”的民意立法路径，普通公民可以对诸多立法内容通过正常渠道提出主张，而像《道路交通安全法》此类已然付诸实施的法律，我们的立法机关依然接受民众建议，并且在该部法律实施仅仅三年后，便以修法的形式回应民意，昭示了我国立法的长足进步。
    可以肯定的是，“人人参与立法”正在渐渐成为中国公民生活的方式之一和立法机关听取民声的有效形式，这无疑是一个国家法制成熟的标志，同时也是过去五年中国立法的一大收获。

亮点二：突破难点考量立法智慧
    五年来，一些早已列入立法规划但迟迟未能出台的法律，通过立法机关的努力和人人参与立法的程序以及通过不同利益群体的立法博弈后纷纷亮相，这是过去五年中国立法的另一特点。
    《监督法》，从酝酿到出台历经20年，其间三轮起草；
    1987年就有立法动议的《反垄断法》，同样走过20年立法之路，如果从1994年正式起草开始起算，也过去了整整13年；
    《企业破产法》历经13年；
    《物权法》孕育14年；
    2007年年底提交审议的《国有资产法》的起草耗时14年……
    种种现象表明，过去五年中国立法到了直面改革难点、破解立法难题的攻坚时刻。从中国立法的历史进程看，一方面，相对容易、争议不大的法律已经先期制定，而那些有待填补的立法盲区，大多属于触及深层矛盾和冲突的“难点”。另一方面，一些严重滞后的法律亟须修改，而修改之处通常也是改革难点和矛盾焦点，一个条款的修改难度往往甚于制定一部新法。而在社会转型、矛盾凸显的关口，日趋激烈的利益博弈以及现实国情等等所带来问题，进一步加剧了立法的难度。
    但正是在这种艰难曲折中，诸多法律在过去五年纷纷成功颁布施行，这或许正是体现立法者勇气和智慧的最好证明。
    在《反垄断法》制定过程中，行政垄断是否写入法条始终争议最大，立法者专设一章限制行政垄断；《企业破产法》提交审议后，因“劳动债权与担保债权孰先孰后”的分歧搁置近两年，最终找到了既妥善处理历史遗留问题、又尊重通行规则的制度平衡，从立法上保证了劳动者的最大利益；而《物权法》更是处处体现着立法者的立法智慧，诸如公私财产“平等保护”原则、土地承包经营权、宅基地使用权等等都是中国独创的物权制度。
    也许我们应该理解，在这个改革与立法共生共长的年代，面对一些改革尚未到位的现实，许多立法拖延也许是不可避免的。重要的是，那些立法即使有某些不足，但在无法可依和有法可依的比较中，我们勇敢的选择了后者，这也许是另外一种进步。
    而重要的是，过去五年诞生的诸多法律，许多都是如立法机关所称的“现代法律体系中的支架性法律”。在“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的时间表接近尾声之时，这些立法的决定性分量不言而喻。这意味着，一个追求立法速度的时代已经全面转向攻克立法难题、开拓立法深度的时代。只有从这个视角出发，我们也许才能真正理解，过去五年的立法攻坚对于当代中国法制的意义。

亮点三：以人为本彰显新的理念

    《治安管理处罚法》规定：“对违反治安管理行为人，询问查证的时间不得超过24小时。”这条规定既可以提高执法效率，又可以防止超期询问现象的发生。图为一老汉就《治安管理处罚法》的相关问题向公安机关咨询。
 
    一些地方采取“开门立法”的程序，邀请公民代表就立法内容进行旁听并发表意见。图为成都市立法机关在讨论法规修正案时邀请公民旁听。
 
    《就业促进法》实施后，用人单位不得以女性、身高、相貌等理由进行就业歧视，以保证所有公民的平等就业权。

    因工作调动多次迁移户口的田先生，先后更换了5次身份证。2004年年初，田先生又从长沙调到北京工作，户口也随之迁移，不过这一回他不再有换证的烦恼。因为刚刚开始实施的《居民身份证法》，已经废除了迁移户口必须换领身份证的旧规矩。
    类似的便民、服务措施，在十届全国人大及其常委会成立后首先通过的《居民身份证法》中随处可见。五年来的立法实践，在诸多的立法内容中勾画出一条人性化的立法轨迹。
    在修改后的《传染病防治法》中，对传染病病人等弱势群体的获得救治权、隐私保护权方面，立法者确立了一系列充满人文关怀的权利保障机制；
    在《行政许可法》中，为了让老百姓与行政机关打交道不再“脸难看、事难办”，“一个窗口”、“一站式”办公、“限时办结”等一系列便民机制得以确立；
    这些“以人为本”的立法细节，使公民个体开始在法律中越写越大。我国的法律开始不断释放出“人性”、“人道”的力量。它让全体公民对法律有了全新的体味———长期以“冰冷”、“僵硬”面目示人的立法，原来可以变得如此温情和善良。
    自上世纪90年代以来，随着《公司法》、《证券法》、《合同法》等民商法律的出台，民商法建设长期滞后于经济法、行政法的局面已有了很大改观。而2002年年底，现代法律体系中份量仅次于宪法、有“社会生活圣经”之称的民法典亦提交初审。正因此，在民法典中居于核心地位的《物权法》的诞生，不仅是十届全国人大审议的最重要的立法，也是构建民法典的基础之作。
    此外，人们通过对《物权法》、《合同法》等民事法律的阅读，发现法律不再仅仅是“刑法社会”时期的制裁手段，也不再是计划经济时束缚社会和经济的管治工具，而是捍卫财富公平、追求自由平等乃至推进社会和谐的重要保证。而这些制度背后的理念提升，将为现代法治社会奠定坚实的基础。
    在十届全国人大期间，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等关怀弱势群体、破解民生问题的法律纷纷出台，令中国立法面貌为之一新。它不仅是中国法律体系的一次结构性改进，更重要的是彰显了“维护社会公平和正义”的立法价值观。
    从开门立法到不断完善中国特色社会主义法律体系，最终达到“和谐社会”，中国立法的集结号正不断吹响。这种立法理念、立法价值取向的深刻转型，乃是过去五年立法实践为我们这个社会所贡献的伟大财富。
  
    今年全国人大常委会拟安排审议20件法律草案
    今年的立法任务拟安排审议20件法律草案，制定《国有资产法》、《社会保险法》、《食品安全法》、《循环经济法》、《农村土地承包纠纷仲裁法》等，修改《选举法》、《全国人大组织法》、《国家赔偿法》等。
    其中，《食品安全法》的立法工作将全文公布草案以广泛听取各方意见；而《社会保险法》则会通过立法论证会等形式广泛征求意见并深入研究论证。

人大代表提出213件立法议案
    在十一届全国人大一次会议，人大代表共提出议案462件，其中涉及立法的议案213件。议案内容涉及国家经济、政治、文化和社会生活各个领域，特别是以改善民生为重点的社会领域立法和进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革等方面的立法议案占多数。经初步分析，属于宪法相关法类、民法商法类、社会法类的议案占全部议案的35．8％；行政法类的议案占全部议案的30％。提出的法律案，涉及213个立法项目，属于制定新法律的196件，其中有17个代表团1315人次分别联名提出42件议案要求修改《刑法》，反映了群众对在制定新法律的同时不断修改完善现行法律的要求和愿望。

《博物馆条例（征求意见稿）》向公众征求意见
    国务院法制办在其官方网站上公布了《博物馆条例（征求意见稿）》，向公众广泛征求意见。根据征求意见稿，今后美术馆、科技馆等将纳入博物馆范围受到立法调整。
    征求意见稿规定，条例所称博物馆，是指为研究、教育和欣赏的目的，收藏、保护、展示人类活动和自然环境的见证物，向公众开放的非营利性社会服务机构，包括博物馆、纪念馆、美术馆、科技馆、陈列馆等。

最高法提请修改《行政诉讼法》
    最高院正在力推将《行政诉讼法》的修改纳入即将公布的十一届全国人大立法规划，其修改方向为“从制度上排除干扰行政审判的各种因素，完善行政诉讼程序”。最高院行政庭庭长赵大光透露，改部法律在修订完成后，“规章以下规范性文件”这一抽象行政行为也可成为行政诉讼案件的被告。
    现行《行政诉讼法》实行于1990年，将行政机关的具体行政行为纳入司法审查轨道，被普遍认为大力推进了政府依法行政的意识。但18年来，除最高院曾出台一些司法解释外，《行政诉讼法》尚未进行全方位的修订。
    按照现行法律，公民只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼，而对行政机关出台的文件规定等抽象行政行为(即所谓的“红头文件”)只能通过其他监督途径解决，这一规定近年来一直饱受学界质疑。在一些学者的修改建议稿中，就直接提出所有“红头文件”均能成为被告，但赵大光表示，修改可能无法一步到位，“应该会先从规章以下规范性文件做起”。

我国将制定新的《户籍法》
    公安部法制局有关负责人透露，公安部目前正抓紧调研起草《户籍法》。
    起草《户籍法》的目的在于，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。
    中国人民公安大学余凌云教授表示，户籍改革的最终目的是要把户籍放在控制人口的个人信息上，而不是强加给户籍许多附加值。现阶段完全放开让公民自由迁徙，则会给城市特别是大中型城市带来很大的压力，公共设施、医疗、就业、教育等都一下子很难跟上。户籍改革只能是一个渐进的过程。
    有学者认为，尽管我国一些地方进行了户籍管理的试探性改革，但主要还是停留在技术操作层面的改革。在当前社会经济发展形势下，我国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，有关户籍管理的主要障碍才能迎刃而解。